大足府办发〔2023〕91号

重庆市大足区人民政府办公室

关于印发大足区行政规范性文件全生命周期

管理实施细则的通知

各镇街人民政府（办事处），区政府各部门，有关单位：

《大足区行政规范性文件全生命周期管理实施细则》已经区政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

重庆市大足区人民政府办公室

2023年8月11日

（此件公开发布）

大足区行政规范性文件全生命周期管理

实 施 细 则

第一章　总　则

第一条　（发文目的）　为进一步加强行政规范性文件制定和监督管理工作，根据《重庆市行政规范性文件管理办法》（重庆市人民政府令第329号）、《重庆市人民政府办公厅关于进一步加强全市行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（渝府办发〔2022〕62号）等规定，结合我区实际，制定本实施细则。

第二条　（规范性文件的定义）　本实施细则所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织（以下统称制定机关），依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

第三条　（规范性文件的制定机关）　本实施细则所称制定机关，是指《重庆市大足区人民政府办公室关于公布大足区行政规范性文件制定主体清单的通知》（大足府办发〔2020〕134号）中列入清单范围的行政机关和特定组织，其他区级各类议事协调机构和临时机构、内设机构、派出机构等不得以本机构名义制定规范性文件。确需制定规范性文件的，应当报请具有行政管理职能的主管单位制定。

第四条　（识别责任）　拟以区政府或者区政府办公室名义制发的文件，由具体承办单位负责规范性文件识别。拟以其他制定机关（以下简称部门）名义制发的文件，由本部门办公机构负责规范性文件识别。

各部门业务机构起草文件时，应当初步认定起草的文件是否属于规范性文件，并在文件报送审核、审签时予以注明。未予注明（说明）或者认定有误的，部门办公机构可以要求业务机构补充或者予以退回。

区政府办公室、区司法局等相关单位在日常工作中发现拟制发文件具备规范性文件特征的，向文件的承办单位提出按照法定程序制发规范性文件或者修改文件的意见建议，文件承办单位未予采纳的，应当书面进行反馈并说明理由。

第五条　（识别标准）　规范性文件应当围绕“三性”特征进行识别：

（一）行政性。指文件制定主体和内容具有行政性，规范性文件的制定主体具有法定的资格与权限，规范性文件规定的内容属于行政管理、公共事务事项。

（二）外部性。指文件调整对象和内容具有外部性，规范性文件规定的内容直接影响行政相对人权利或者义务，包括直接增设权利义务、改变权利行使或履行义务的条件、方式、环节、时限等，并以便于公众知晓的方式向社会公开发布。

（三）规范性。指文件内容对行政相对人具有普遍约束力和反复适用性。普遍约束力即文件所针对或约束的对象是不特定的人或事，而且对本行政管理范围内所有符合适用条件的人和事均具有约束力，发生法律效力；反复适用性即规范性文件所设定的行为规则或者标准具有概括性，可以在一定期限内（原则半年以上）对同类管理对象和管理事项反复适用，而不是一次性适用。

第六条　（公文形式要求）　规范性文件应当符合党政机关公文处理的有关要求。公文种类和标题可以作为识别规范性文件的辅助标准。

规范性文件原则上使用“决定”“公告”“通告”“意见”“通知”等文种，一般不得使用“报告”“请示”“批复”“函”“纪要”等文种。印发式的规范性文件一般采用“规定”“办法”“细则”等名称，也可采用“方案”“规范”“规则”“制度”和“指南”等，但不得冠以“法”或者“条例”。

第二章　规范性文件制定

第一节　立项

第七条　（立项计划）　拟以区政府或者区政府办公室名义制发规范性文件的（以下简称区政府规范性文件），承办单位应于在每年12月底前根据工作要求向区政府报送下一年度制定计划。区政府办公室会同区司法局等有关单位根据报送情况编制区政府规范性文件年度制定计划草案。计划草案按程序审定后由区政府办公室印制并公布。

拟以部门名义制发规范性文件的（以下简称部门规范性文件），本部门的业务机构应于每年12月底前向本部门办公机构报送下一年度制定计划，办公机构编制本部门规范性文件年度制定计划并报区政府办公室和区司法局备案。

对未列入年度制定计划的区政府规范性文件草案，原则上不予提请区政府常务会议审议。因客观原因确需制定的，承办单位应当书面说明理由并由单位主要负责人签字、加盖公章，经区政府分管领导审核批准后方可启动制定程序。

第八条　（立项要求）　区政府规范性文件承办单位或者部门规范性文件承办机构〔以下简称承办单位（机构）〕应当加强立项项目的必要性、可行性论证，确保与相关政策措施协调衔接，并符合下列要求：

（一）法律、法规、规章和国家政策要求（授权）地方政府制定实施办法或细则；

（二）我区实际工作中迫切需要通过制定规范性文件来调整某一社会关系，且制定规范性文件的条件基本成熟，并具有法律依据，制定内容切实可行。

上位文件政策措施具体、工作要求明确或者具备直接执行条件的，不得重复发文。对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发。严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。

第二节　起草

第九条　（承办单位）　承办单位（机构）按照规范性文件年度制定计划，具体承担规范性文件起草工作。

对于专业性强、社会关注度高的规范性文件，承办单位（机构）可以委托高等院校、科研机构或者其他社会组织起草。

第三节　公开征求意见

第十条　（征求意见的方式）　区政府规范性文件应当通过区政府官方网站政务公开专区的意见公开征集栏公开征求意见、部门规范性文件应当通过本单位官网公开征求意见。同时规范性文件应当通过政务新媒体以及报刊、广播、电视等途径，广泛征求社会公众意见。征求意见时，要发布征求意见稿及其说明材料，解释文件制定的背景、目的、适用范围以及对相关人员或群体可能产生的影响等，并明确提出意见的方式和期限。

涉及文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项，应当进行民意调查，采取座谈会、论证会、实地走访、调查问卷等多种形式，充分听取各方面意见，特别是利益相关方意见。承办单位（机构）可以自行组织开展，也可以委托第三方专业机构开展。

对群众参与不多、反馈意见较少的，要主动扩大征求意见的范围和途径。

第十一条　（征求意见的对象）　规范性文件公开征求意见的对象为其权利义务可能受规范性文件影响的行政管理相对人、利益相关方等，主要包括下列对象：

（一）已经掌握受文件影响的单位和个人的具体情况的，应当征求对应行政相对人的意见；

（二）行业管理范围和管理对象范围较为明确的，应当征求具有代表性的管理对象的意见；

（三）制定涉企规范性文件过程中，应当充分听取有代表性的企业（特别是民营企业）、行业协会商会以及律师协会的意见；

（四）相关领域人大代表、政协委员的意见。

向部门征求意见系内部意见协调，不属于公开征求意见的范畴。承办单位（机构）不得以内部意见协调代替公开征求意见。

第十二条　（征求意见的期限）　规范性文件征求意见的期限自公告之日起一般不少于7个工作日。与市场主体生产经营活动密切相关的，向社会公开征求意见的期限一般不少于30日。涉及重大行政决策的，公开征求意见的期限一般不少于30日，因情况紧急等原因需要缩短期限的，公开征求意见时应当予以说明。

第十三条　（征求意见的反馈）　对收集到的意见，承办单位（机构）应当认真分析研究，充分考虑提出意见主体的利益诉求以及该利益诉求对其他相关主体的影响，吸收采纳合理的意见。

对意见有分歧的，承办单位（机构）应当进行协调。对相对集中的意见未予采纳的，要通过适当方式进行反馈并说明理由。

意见的采纳情况、重大分歧意见的协调、处理情况等，均应当在起草说明中载明。

第十四条　（专家论证）　规范性文件有下列情形之一的，承办单位（机构）可以组织有关专家或者社会团体召开论证会：

（一）规范性文件制定的合法性、必要性需要进一步论证的；

（二）拟设定政策、措施或者制度的科学性、可操作性需要进一步论证的；

（三）涉及地区经济社会发展重大事项或者专业性、技术性较强，存在不同意见的；

（四）除行政机关内部审批流程外，规定奖励、扶持措施的审查标准和审查程序的；

（五）可能导致较大财政投入或者社会成本增加，需要进行成本效益分析的；

（六）承办单位（机构）认为确有必要的其他情形。

第四节　风险评估

第十五条　（风险评估的情形）　规范性文件涉及重大行政决策事项或者直接关系人民群众切身利益，可能引发社会稳定问题的，承办单位（机构）应当依据相关规定进行社会稳定风险评估。

风险评估由区信访办统筹协调监督指导。承办单位（机构）可以自行开展，也可以委托第三方评估机构开展。

第十六条　（风险评估的事项）　风险评估围绕事项的合法性、合理性、可行性、可控性、主要风险、主要防范措施等方面进行。

风险评估应当形成《大足区社会稳定风险评估备案申请表》和评估结论。

第五节　公平竞争审查

第十七条　（公平竞争审查的情形）　规范性文件涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等市场主体经济活动的，承办单位（机构）应当依据相关规定进行公平竞争审查。

公平竞争审查由区市场监管局统筹协调监督指导。

第十八条　（公平竞争审查的事项）　按照《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》规定的市场准入与退出标准、商品要素自由流通标准、生产经营成本标准、生产经营行为标准等审查标准，开展公平竞争审查，评估对市场竞争的影响。

公平竞争审查应当形成《公平竞争审查表》和审查结论。

第六节　合法性审核

第十九条　（审核主体）　区政府规范性文件或者拟提交区政府常务会议审议的部门规范性文件，先由承办单位的政府法律顾问进行专业审查，再由承办单位合法性审核机构（或部门公职律师）进行部门审查，最后提交区司法局进行综合审查。

部门规范性文件由本部门法律顾问初审后报其内部合法性审核机构（或部门公职律师）进行合法性审核。如确有必要，可以商请区司法局提前介入审查。

政府法律顾问、部门合法性审核机构（或公职律师）、区司法局（以下统称审核机构）在进行合法性审核时，应当出具书面审核意见，并对出具的审核意见负责。

多个承办单位联合制定的区政府规范性文件，牵头单位和配合单位均应当按照上述规定提请合法性审核。

第二十条　（送审材料）　提请区司法局对区政府规范性文件进行合法性审核，承办单位应当提供以下材料：

（一）区政府规范性文件合法性审核申报表；

（二）提请区司法局进行合法性审核的公函；

（三）区政府规范性文件送审稿；

（四）起草说明；

（五）征求意见及意见采纳情况；

（六）制定依据及其说明；

（七）本部门法律顾问、法治机构或公职律师的合法性审核意见和行政办公会议审议决定的材料；

（八）其他有关材料。视情况提交公平竞争审查表、社会稳定风险评估备案申请表、专家论证或听证报告等。

以上材料的提交方式为电子件，涉及签字、盖章的材料需同时提供扫描件。

提请本部门的合法性审核机构、法律顾问进行合法性审核，承办机构应当参照上述规定提供必要的材料。

第二十一条　（审核标准）　审核机构应当按照下列标准开展合法性审核：

（一）政治性审核。审核是否与党中央的重大方针政策、决策部署以及国家重大改革方向保持一致；是否违反党内法规、文件规定；文件中的政治性提法是否规范、准确等。

（二）合法性审核。审核制定主体是否合法；是否超越制定机关法定权限；内容是否符合法律法规规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据增加行政权力或者减少法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序；是否与相关的行政规范性文件相协调等。

（三）适当性审核。审核是否违背社会主义核心价值观和公序良俗；对公民、法人和其他组织权利和义务的规定是否明显不合理；为实现立法目的所规定的手段与立法目的是否明显不匹配；是否有地方保护或行业保护的规定；同一规范性文件或同一层级的规范性文件之间对同一事项的规定是否不一致，并严重影响规范性文件适用；引用依据是否适当；是否授权解释；施行日期是否适当等。

（四）公平竞争审核。审核是否违反《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》规定的市场准入与退出标准、商品要素自由流通标准、生产经营成本标准、生产经营行为标准等审查标准。

（五）规范性审核。审核规范性文件使用“规则、规定、办法、细则”等专有名称时，是否采用条款式表述；规范性文件引用依据文件的名称、文号是否完整、规范；规范性文件是否统一编制“X规”或者“X发”文号；废止联合制发的规范性文件时，是否征求其他发文单位意见；规范性文件是否列明施行日期；是否将施行日期列明为X年X月X日；文件篇幅是否过长（超过10页）；是否照抄照搬上级文件；是否存在文字错漏、逻辑错误、前后不一、理解歧义、表述不当等情形。

第二十二条　（审核方式）　合法性审核以书面审核为主。对影响面广、社会关注度高、疑难复杂的规范性文件，在书面征求意见的基础上，可以采取座谈会、论证会等方式听取意见。

审核机构在审核中可以要求承办单位（机构）补充说明情况，承办单位（机构）逾期不补充的，可以终止审核。

第二十三条　（审核时间）　合法性审核应当保证必要的审核时间，一般不得少于5个工作日，最长不超过15个工作日。补充材料时间不计入审核时间。

第二十四条　（结果运用）　审核完成后，承办单位（机构）应当根据审核机构出具的审核意见对规范性文件作必要的修改或者完善。

承办单位（机构）未采纳或者未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

第二十五条　（审核责任）　承办单位（机构）不得以征求意见、会签、集体审议等方式代替合法性审核。

未经合法性审核或者经审核不合法的规范性文件，不得提交集体审议。

第七节　集体审议

第二十六条　（完备性审核）　提请集体审议前，区政府办公室（部门办公机构）应当对承办单位（机构）报送材料的完备性、规范性进行审核，不符合规定的，应当要求承办单位（机构）补正。

第二十七条　（审议主体）　区政府规范性文件应当提请区政府常务会议审议决定。涉及重大行政决策事项、直接关系人民群众切身利益或者区政府要求提请区委常委会审议的区政府规范性文件，应当提交区委常委会审议。

部门规范性文件应当提请本部门行政办公会议审议决定。

未经集体审议决定的，制定机关不得公布施行。

第八节　公布

第二十八条　（公布方式）　制定机关应当及时通过政府公报、官方网站等方式向社会公开发布规范性文件。

第二十九条　（公布要求）　公布时，应当按要求明确具体施行日期（原则上自公布之日起30日后施行），设置合理的缓冲期，增强政策可预期性。

未经公开发布的规范性文件，不得作为行政管理依据。

第九节　备案

第三十条　（备案时间和方式）　制定机关应当自规范性文件公布之日起30日内，通过“重庆市规范性文件工作系统备案审查管理平台”报送备案。

第三十一条　（备案主体）　区政府规范性文件由承办单位提供材料，区司法局负责向市政府备案。

部门规范性文件由该部门承办机构向区政府报送备案。两个以上部门联合制定的规范性文件由牵头部门负责报送备案。

第三十二条　（备案材料）　报送备案的，应当在“重庆市规范性文件工作系统备案审查管理平台”录入以下材料：

（一）备案报告；

（二）正式文件文本；

（三）起草说明；

（四）公开征求意见及意见协调处理情况；

（五）集体审议情况；

（六）合法性审核意见；

（七）规范性文件制定依据；

（八）其他有关材料。视情况提交必要性和可行性调研、公平竞争审查、社会稳定风险评估、论证听证等。

第三十三条　（备案审查）　区司法局在审查部门规范性文件时，可以向有关行政机关征求意见以及要求该部门说明情况，相关部门应当在要求的期限内答复。

区司法局发现报送备案的部门规范性文件有违法或者明显不当情形的，应当提出备案审查意见，通知该部门停止执行并限期纠正，该部门逾期未纠正的，报请区政府予以撤销。

第十节　入库

第三十四条　（目录备案）　区政府办公室、部门办公机构应当编制现行有效规范性文件目录，通过政府网站“规范性文件”专区等途径向社会公开发布，并在规范性文件制定、修改或者废止后20个工作日内，及时完成现行有效规范性文件目录动态更新。

各部门应当加强与区政府信息网络中心对接，确保本部门政府网站公布的规范性文件目录与区政府“部门规范性文件数据库”中的文件保持一致。

每年12月底前，各部门应当将本年度的规范性文件目录报区政府备案，并抄送区司法局。

第三十五条　（档案管理）　区政府规范性文件由承办单位按照条目清晰、一事一档的原则，将立项计划、调研起草、公众参与、公平竞争审查、合法性审核、集体审议、公开发布等程序性材料和正式文本、制定说明、制定依据、政策解读材料及其他有关材料，及时收集整理，并在正式施行后将前述材料送交区政府办公室归档。

部门规范性文件由本部门参照区政府规范性文件档案管理要求，自行收集整理归档。

第十一节　评估

第三十六条　（施行评估）　规范性文件实施满一年，根据实际需要或者区政府认为有必要的，由区政府规范性文件承办单位、部门规范性文件制定机关或者其委托的高等院校、科研机构、社会组织、专业咨询机构等第三方评估单位（以下统称评估单位），对规范性文件是否需要继续施行进行评估。

第三十七条　（评估方式及运用）　评估单位负责对规范性文件质量、实施效果、存在的问题与风险等进行调查分析与综合研判，形成评估报告。

评估可以采用部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合，通过问卷调查、舆情跟踪、实地调研、座谈研究等方式，对规范性文件实施效果进行评估。评估报告作为规范性文件继续实施、修订或者废止的重要依据。

第十二节　清理

第三十八条　（清理情形）　规范性文件清理工作遵循“定期清理与动态清理相结合”“全面清理与专项清理相结合”原则，有下列情形之一的，区政府规范性文件承办单位、部门规范性文件制定机关应当组织清理：

（一）规范性文件依据的上位法或上级规范性文件发生变化；

（二）规范性文件不能满足全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要；

（三）上级机关提出清理要求。

第三十九条　（清理方式和要求）　制定清理工作方案，明确清理范围、清理标准、处置计划，原则上在相关上位依据发生变化或者相关新政策发布后3个月内完成。

第四十条　（清理结果）　区政府规范性文件承办单位、部门规范性文件制定机关提出废止意见的，应当起草拟废止决定，按照规范性文件制发程序废止。提出修改意见的，应当通过以新废旧的形式起草新的规范性文件予以修改。

清理完成后，区政府规范性文件承办单位、部门规范性文件制定机关应当向社会公开清理结果、及时报送备案并对规范性文件目录予以更新。

第三章　监督管理

第四十一条　（人员管理）　各部门应当明确专门机构，配齐配强专门人员负责本部门规范性文件管理工作，通过专题培训、经验交流等方式，切实提高规范性文件管理人员的管理意识、水平以及专业素质和业务能力。

第四十二条　（制度管理）　各部门应当建立独立的规范性文件运转流程和责任体系，严格落实公开征求意见、合法性审核、集体审议、公开发布、备案等各环节、各步骤的管理责任，确保规范性文件管理工作有据可查、行政管理有据可依，切实提高法治政府建设水平。

第四十三条　（目录管理）　各部门的办公机构要定期核查发文目录中是否存在规范性文件未按照相关规定与流程进行管理的情形，并在每季度第5个工作日前向区政府办公室报送本部门上一个季度非涉密行政发文目录，同时抄送区司法局。

第四十四条　（检查方式）　区政府办公室应当会同区司法局适时通过现场检查、听取汇报、查阅档案、调取材料、抽查目录等形式进行监督检查。对发现的规范性文件管理制度落实不到位、属性认定不准确、文件内容不适当、制定程序不完备、征求意见不充分、报送备案不及时、动态清理不彻底等问题，出具监督检查建议，督促有关责任单位及时整改，并将检查结果予以通报。

第四十五条　（结果运用）　规范性文件的制定和监督管理，作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系。

第四十六条　（施行时间）　本实施细则自印发之日起施行。

附

行政规范性文件制定管理流程图

备注：①具体要求届时按照区府办下发的工作通知执行。②⑥具体要求按照本实施细则规定执行。③非必要法定程序，一般是出现本实施细则规定的情形时履行。④具体事宜需对接区信访办。⑤一般是涉及市场主体经济活动的文件需要履行，具体事宜需对接区市场监管局。②③④⑤可以同步开展。

备注：①具体要求按照本实施细则规定执行。②非必要法定程序，一般是出现本实施细则规定的情形时履行。③具体事宜需对接区信访办。④一般是涉及市场主体经济活动的文件需要履行，具体事宜需对接区市场监管局。①②③④可以同步开展。⑤一般指本部门行政办公会议。⑥备案平台网址：http://183.230.113.144:1891/login

抄送：区委办公室，区人大常委会办公室，区政协办公室，经开区办

公室，区人武部，区法院，区检察院，群团各部门。

重庆市大足区人民政府办公室             2023年8月11日印发